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    危化品许可还是燃气经营许可，谁该为LNG点供企业负监管责任？

 

    随着雾霾的加剧和国家环保政策的要求，我国大部分地区特别是北方城市开始了煤改气的进程。在此背景和商机下，LNG（液化天然气）点供业务的发展也逐渐呈现井喷之势。然而，这同时也给主管部门带来了监管上的难题，因为做工业原料用途的LNG应申领危险化学品经营许可并受安监部门监管是无疑义的，但做燃料使用的LNG性质上该如何界定，是否属于城镇燃气的范畴应申领燃气经营许可并受住建部门监管？该问题因立法上的空缺而并不明确。
 

 

    01安监部门的质疑

 

    因LNG点供业务本身具有投资额低、企业规模小和技术要求不高等特点，再加上政策红利的吸引，LNG点供企业在我国大部分地区内如雨后春笋般冒了出来。其中某市在不到半年时间里就成立了数家企业，并且逐渐呈现迅速上升的趋势，给当地安监部门的监管带来了巨大的挑战，为此当地安监部门向各点供企业发文，其认为根据《危险化学品经营许可证管理办法》第2条第2款和《国家安监总局关于危险化学品有关行政许可问题的复函》（安监管司办函字〔2004〕124号）的规定，LNG贸易商执其颁发的危险化学品经营许可仅能用于经营作为工业原料使用的LNG，要求企业提供材料证明终端用户的LNG用途，如果是作为燃料使用的，将依法收回危险化学品经营许可，由企业重新向住建部门申领城镇燃气经营许可。

 

    该文一经发出即在各LNG贸易企业内引起了轩然大波，因城镇燃气经营许可的申请更为复杂，且在企业未取得城镇燃气特许经营权的情况下，申请该行政许可的难度更大。当地安监部门这份看上去有法规依据的文件无异于让各企业陷入了两难的困境，但解决该困境的核心问题即在于：用做燃料使用的LNG是否属于城镇燃气的范畴？

 

    为准确表述起见，本文将LNG点供企业分为两种，一种为终端由企业自建，点供商仅协助运营。另一种为点供商负责运营全过程的，这是必须要取得燃气经营许可的。下文提到的点供企业指第一种，即LNG贸易商。

 

    02我国现行的相关规定分析

 

    《城镇燃气管理条例》第2条第3款明确规定，本条例所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。同时LNG属于《危险货物品名表》中所明示的危险化学品，依《危险化学品管理条例》第27条规定，国家对于危险化学品的经营销售实行行政许可制度，未经许可获得危险化学品经营许可证，任何单位和个人都不得经营销售危险化学品。同时，《危险化学品管理条例》第71条及《危险化学品经营许可证管理办法》第2条第2款明确规定，城镇燃气的经营活动无需申领危险化学品经营许可证。同时，国家安监总局在《关于危险化学品有关行政许可问题的复函》（安监管司办函字﹝2004﹞124号）中亦对于“城市燃气”做如下解释：供给城市中生活、生产等使用的天然气、液化石油气、人工煤气（煤制气、重油制气）等气体燃料属于城市燃气，按《危险化学品安全管理条例》第71条规定，不适用于该《条例》。但作为化工原料等非燃料用途的天然气、液化石油气、人工煤气，应纳入危险化学品安全管理范畴。

 

    从上述规定中可以看出，对LNG点供商来讲无论LNG是否作为燃料使用，均不应属于城镇燃气的范畴：

 

    （一）从物理形态上来讲，适用《城镇燃气管理条例》而非《危险化学品管理条例》的是气体燃料。而LNG是天然气气体经过净化后，通过压缩降温，冷却移走热量，并除去其中的氮气、二氧化碳、固体杂质、硫化物和水，再节流膨胀而得到-162℃的以液态形式存在的天然气，其物理形态与《城镇燃气管理条例》的规定显然不同。

 

    （二）从终端接收设备（如气化站）上来讲，如果该设备是由终端用户自建和运维，那么点供企业从上游气源采购运输到下游对用户经营贸易的商品始终是LNG，而终端用户自身对LNG的使用（直接使用或气化后使用）与点供企业之间并没有直接关系，其使用LNG的行为需要另行受到国家法律和地方性法规的调整。如笔者了解到根据江苏省的地方规定，用户自建站用气亦需要符合相关规定和取得相应行政许可。

 

    对此，江苏省宜兴市人民法院在其作出的（2007）宜行初字第0009号行政诉讼判决书中的观点也具有一定的参考价值，该院认为：“作为城市燃气的天然气一般是指城市范围内，进入城市供给系统后，能由经营单位可直接供应给生活、生产所使用的天然气。与处于道路运输状态中的液化天然气不能等同。本案中，原告是运输企业，其主要经营范围是危险货物的运输，因道路运输的液化天然气属尚未进入到城市经营单位的供给系统，故不能称为城市燃气。”

 

    03现有规范尚存不足

 

    在法治国家，公法的价值在于限制公权力以保护私权，其基本理念即法无授权即禁止和法无禁止即可为。那么《城镇燃气管理条例》、《危险化学品管理条例》以及相关规定作为公权力干预私权的规范，在被有关部门加以适用时应当充分的遵守其规定，在明确规定仅适用于气体燃料，同时对LNG又无特殊规定的情况下，不应擅自对法律法规作出扩大解释。因此，对点供企业来讲无论其经营的LNG是否作为燃料使用，如果气化站是由终端用户自建和运维，该LNG在气化之前均不属于城镇燃气的范畴，不需申领燃气经营许可，仅需按照《危险化学品管理条例》和《危险化学品经营许可证管理办法》的规定取得危险化学品经营许可即可。

 

    但应当看到立法规范尚存一定的不足，基于公益目的，立法要求管道燃气经营企业应保证燃气持续供应（《城镇燃气管理条例》第17、18条），而LNG点供则强调经济便利，对于经营企业是否负有持续供应义务取决于双方意思自治，且经营企业亦不负有强制供气的义务（《城镇燃气管理条例》第18条规定，燃气经营者不得拒绝向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或者个人供气）。

 

    因此从立法精神上来看，无论《城镇燃气管理条例》、《危险化学品管理条例》还是其他相关规范文件在调整LNG点供时都会显得力不从心，不能完全满足时下燃气领域的发展新形势而亟待调整，毕竟如文中案例并非个例，LNG供应企业也非遇到该问题的独一家，比如对于同样气体形态的压缩天然气（CNG），供应企业在面临文中问题时应当如何应对？仍然是值得深思的问题。